La responsabilità dell’Ente certificatore

A cura del CNOS Scuola

Vogliamo affrontare il problema della responsabilità dell’Ente Certificatore. Se, per esempio, una istituzione scolastica certificata realizza i processi come indicato nel Manuale di Qualità, e, pur realizzandoli, non consegue i risultati attesi, ne è implicato l’Ente Certificatore? Evidentemente non si tratta del mero non conseguimento dei risultati previsti, che ha infinite cause. Ogni azione umana ha risultati intenzionali e, soprattutto, inintenzionali non controllabili. Infatti può essere documentato che uno studente è stato negligente, che i loro genitori non lo hanno seguito ed a nulla sono valsi gli interventi dei docenti: non è stato rispettato il contratto formativo! Ma la procedura è stata rispettata.

La nostra domanda va oltre e vorrebbe toccare questa materia: se una istituzione scolastica ha realizzato in pieno i processi come sono stati descritti descritti nel Manuale di Qualità, dopo essere stata certificata, la responsabilità dell’Ente Certificatore arriva fino a comprendere anche i risultati che con tali processi di devono conseguire, oppure l’Ente Certificatore non risponde dei risultati?

Tipologie di responsabilità

Dobbiamo distinguere tra responsabilità amministrativa e civile, responsabilità penale, e responsabilità disciplinare.

Le responsabilità penali sono personali. Per i minori rispondono i genitori. L’istituzione scolastica può essere responsabile nell’eventualità che si dimostri che è venuta meno l’assistenza progettata. Ma si tratterebbe di grave non conformità.

La responsabilità civile e amministrativa è legata alla gestione.

La responsabilità disciplinare è legata alle regole di un’istituzione, che può sancire anche condotte regolate dalla legge civile e penale, ma solamente a livello disciplinare: la competenza amministrative, civile e penale è di tribunali specifici.

La competenza di un’istituzione scolastica è disciplinare ed è normata dal Regolamento della scuola.

Il mezzo, che ha l’istituzione scolastica ha a disposizione per prevenire «insoddisfazioni o aspettative non attese», è sempre la disciplina, che è appunto regolata dal Regolamento di istituto o della scuola.

Anche un bambino della scuola dell’infanzia è soggetto a sanzioni disciplinari nell’eventualità di infrazioni che le comportano, ai sensi del Regolamento della scuola o di istituto.

L’istituzione scolastica previene «insoddisfazioni o aspettative non attese» facendo sì che nell’ambiente scolastico si realizzi un clima proattivo disciplinato, o, secondo la tradizione salesiana, di famiglia.

E’ evidente che, venendo meno questo clima e la disciplina, insorgono immediatamente non conformità.

Il quadro è complicato dall’interferenza del diritto pubblico: «Esistono […] situazioni e rapporti ritenuti così essenziali al raggiungimento dei fini statali da esigere la maggior possibile garanzia affinché l’attività ad essi correlativa sia non solo effettivamente esplicata ma esplicata in modo da adeguarsi pienamente ai fini stessi. Per conseguire tale risultato l’ordinamento anzitutto attribuisce la titolarità di dette situazioni a soggetti forniti di particolari qualificazioni, suscettibili di far prevedere un’adeguata soddisfazione degli interessi affidati alla loro gestione, ed, inoltre, determina non solo le forme per l’esercizio delle attività da svolgere, ma altresì o il contenuto che questa deve assumere o per lo meno le finalità verso cui deve essere avviata. La sfera del diritto pubblico è appunto costituita dall’insieme delle regole e dei poteri predisposti nel senso ora detto e che tendono all’immediata soddisfazione degli interessi ritenuti comuni a tutta la collettività» (Costantino Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, Tomo I, decima edizione, a cura di Franco Modugno, Antonio Baldassarre e Carlo Mezzanotte, Padova, Cedam, 1991, p. 39)

Si aggiunge: «In realtà, la distinzione [tra diritto pubblico e diritto privato] può essere considerata oggi ancora valida, ma qualora il criterio discriminatorio sia posto semplicemente nella derogabilità o meno delle norme che si applicano ai casi concreti. Là dove le norme sono espressamente dichiarate inderogabili, siamo sempre, o quasi sempre, nel campo del diritto pubblico; se invece le norme non sono tassativamente inderogabili, o sono di carattere dispositivo, in questo caso siamo di fronte a materia di diritto privato. Naturalmente, potrà darsi che in una stessa materia coesistano norme inderogabili con norme derogabili, perché l’intreccio del diritto pubblico col privato è massimo. L’esempio classico è quello del diritto di famiglia» (Paolo Barile, Enzo Cheli, Stefano Grassi, Istituzioni di diritto pubblico, settima edizione, Padova, Cedam, 1995, pp. 48-49).

Questa visione statalista del diritto ha portato a far sì che in Italia l’istruzione divenisse una funzione dello Stato e l’attività scolastica attività dello Stato! Non esiste al mondo forma più completa di Stato educatore, la forma più pericolosa di Stato etico (Dario Antiseri).

Pertanto l’istruzione era questione di Stato.

Ora con il diritto soggettivo all’istruzione e alla formazione (legge n. 53/2003, articolo 2, comma 1, lettera c) il rapporto tra istituzione scolastiche autonome (a gestione pubblica) e libere (a gestione privata) dovrebbe essere regolato dal codice civile perché si tratta di un negozio giuridico di natura privatistica.

Tuttavia, erogando un servizio pubblico, una scuola, anche a gestione privata, deve garantire al qualità di tale servizio, pervenendo almeno ai livelli essenziali della prestazioni.

Che responsabilità ha l’Ente Certificatore sul raggiungimento dei livelli essenziali delle prestazioni?

Ma, oltre a queste responsabilità, non esiste altra responsabilità dell’Ente Certificatore? Come è coinvolto tale Ente nel conseguimento dei risultati? Può un Ente Certificatore restare mero spettatore: «dichiaro che l’istituzione attua i processi come li ha descritti!»? Oppure deve anche essere coinvolto nel fatto che i processi descritti conseguono i risultati attesi così come le procedure li presentano, in quanto l’Ente Certificatore ha documentato anche il conseguimento di tali risultati con tali processi?

Certificazione di sistema e certificazione di un «prodotto»

Per rispondere alla domanda: qual è la responsabilità dell’Organismo Certificatore?, dobbiamo distinguere tra certificazione di sistema e certificazione di un «prodotto».

La certificazione di sistema ha come oggetto l’applicazione del sistema medesimo e la responsabilità dell’Organismo Certificatore riguarda tale applicazione. In altre parole, il Manuale di Qualità indica come funziona il sistema e l’Organismo Certificatore dichiara che, attraverso verifiche per campionamento, tale sistema è effettivamente applicato.

I limiti di responsabilità per campionamento sottintendono che “la visita ispettiva è soggetta a limiti di tempo e tecniche di campionamento. Conseguentemente i risultati raggiunti saranno basati sulle evidenze oggettive esaminate in tale sede. Non è garantito, quindi, che l’assenza di commenti in aree o elementi di sistema debba essere confermata anche durante le prossime verifiche ispettive” [cfr Rapporti di verifica ispettiva LRQA].

E il conseguimento dei livelli essenziali delle prestazioni? E’ possibile che una scuola certificata non eroghi un servizio che rispetti i livelli essenziali delle prestazioni?

Teoricamente no, perché tale scuola andrebbe contro le leggi, non adempirebbe alla normativa cogente, e, quindi, non potrebbe essere certificata. Pertanto la certificazione di sistema comprende anche la responsabilità dell’Organismo Certificatoredi verifica di un sistema capace di conseguire ilivelli essenziali delle prestazioni: parte delle quali evidenze, che il servizio ha conseguito i risultati, possono essere incluse nei rapporti di verifica ispettiva.

Resta pertanto insuperabile il fatto che nessun Ente Certificatore può rilasciare il certificato di qualità ad un organismo che non rispetta la normativa cogente.

Ma bisogna considerare quanto segue [cfr Aspetti legali correlati all’attività degli organismi di certificazione]:

“[…] L’organismo di certificazione deve avere competenze e risorse per analizzare i sistemi qualità per avere la ragionevole fiducia che anche aspetti cogenti siano stati considerati dall’organizzazione.

L’organismo ha la responsabilità di verificare che l’organizzazione, attraverso il proprio sistema qualità, abbia le risorse e le capacità per rispettare le leggi e le norme cogenti dei suoi prodotti e/o servizi, pur senza per questo assumersi responsabilità, né sulla valenza della scelta tecnica adottata (responsabilità che rimane a carico esclusivo dell’azienda), né sulle verifiche specifiche dei requisiti di legge.

[…] considerate la natura e la funzione della certificazione di qualità, l’organismo di certificazione non deve né può, verificare la conformità del sistema alle normative cogenti.

Compito dell’Organismo di certificazione è quello di verificare che il sistema certificato adotti misure finalizzate ad assicurare la conformità dell’organizzazione certificata alle normative di legge vigenti.

Una conclusione diversa implicherebbe ammettere che gli Organismi di certificazione si possano sostituire ai competenti organi pubblici amministrativi ai quali spettano istituzionalmente le funzioni autoritative, autorizzative, di vigilanza e di controllo, conseguenza questa interdetta dall’ordinamento giuridico che non riconosce la possibilità che un privato (es. Organismo di certificazione) agisca utilmente in sostituzione dell’Amministrazione che sia rimasta inerte, restando la discrezionalità amministrativa di esclusione pertinenza della stessa P.A. […]”

La certificazione di sistema non ha come oggetto che tale sistema garantisce determinati «prodotti», nel caso nostro, un giovane istruito.

Queste certificazioni finora sono state effettuate per la realizzazione di prodotti fisici e tangibili: un termometro, una livella, un paio di occhiali. Se viene certificato un paio di occhiali («prodotto») l’Organismo Certificatore controlla tutto intero il processo di produzione fino alla validazione e, in questo modo, garantisce anche il «prodotto»: nel certificare un «prodotto» l’Organismo Certificatore garantisce anche il risultato perché ne controlla sia i processi di produzione che il prodotto medesimo e la validazione di questo.

Conclusione

La certificazione di qualità di un’istituzione scolastica è, per ora, di sistema, non di prodotto: l’Ente Certificatore dichiara che il sistema viene applicato così come descritto. Non sono certificati i risultati che si intende ottenere con tale sistema.

Pertanto la responsabilità di un Ente Certificatore nella certificazione di sistema riguarda la sola materia relativa all’effettivo funzionamento del sistema certificato, non i prodotti ottenuti.

Ecco un facsimile di dichiarazione dell’Ente Certificatore (tra […] il nome dell’Ente Certificatore):

«Limiti di Responsabilità

Nel fornire servizi, informazioni o pareri né […], né alcuno dei suoi dipendenti, agenti e/o professionisti garantisce l’esattezza di alcuna informazione, valutazione, verifica, certificazione o parere fornito. Salvo quanto previsto nel presente documento, né […] né alcuno dei suoi dipendenti, agenti e/o professionisti (per conto dei quali […] ha stipulato questa clausola) potrà essere ritenuto responsabile per qualsiasi perdita, danno o spesa comunque sostenuta da chiunque a seguito di qualsiasi atto od omissione od errore di qualunque genere comunque causato da […], dai suoi dipendenti, agenti e/o professionisti a causa di inesattezza di qualsivoglia natura o comunque causata da qualsiasi informazione, valutazione, verifica, certificazione o parere fornito in qualsiasi modo da […] o per suo conto, anche se raffigurato come una inadempienza contrattuale. Tuttavia se una persona che è parte della convenzione in conformità della quale […] fornisce i servizi, si avvale dei servizi di […], o fa affidamento sulle informazioni, valutazioni, verifiche certificazioni o pareri forniti per conto o da […] e subisce in conseguenza perdita danno o spesa che venga provato esser dovuto a negligenza, omissione, od errore di […], dei suoi dipendenti, agenti e/o professionisti a negligente inesattezza di informazione, valutazione, verifica, certificazione o parere forniti da […] o per suo conto, in tale caso […] rifonderà tale persona della perdita comprovata nei limiti, e non oltre dell’ammontare del diritto (se esiste) addebitatogli da […] per quel particolare servizio, informazione o parere per quella a parte dello o stesso che ha causato la perdita».

Il primo periodo riguarda una materia che non fa parte della certificazione.

Il secondo periodo esclude responsabilità al di fuori della convenzione tra Ente Certificatore e Istituzione scolastica che viene certificata.

Il terzo periodo entra nel merito della responsabilità relativa alla certificazione.